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仙桃城投公司运行体制机制的调查报告

市城投公司党委副书记、总经理　 刘成鹏

 

仙桃城投公司作为市政府城市建设的融资平台，在城市基础设施融资投资建设中作出了巨大贡献。但随着政府对金融领域宏观调控力度的加大，以及城投公司自身运行体制机制的不完善，城投公司面临债务沉重、融资困难、赢利乏力的窘况。如何科学定位，理顺与政府的关系，理顺公司运行体制机制，建立现代企业管理制度，改革投融资体制，提升经济效益，是城投公司加快转型发展的当务之急。

一、城投公司运行体制机制存在的主要问题

（一）法人治理架构不健全，管理模式滞后。一是母公司虽然按照《公司法》设置了董事会、经理层、监事会，但没有按市场化模式实际运作，公司决策管理仍没有摆脱计划经济的行政管理模式，表现为公司党委领导班子集体决策经济活动，重在完成市委、市政府融资和项目建设任务，轻于经营赢利性业务，企业经济效益没有放在首要位置。二是母公司与子公司之间没有形成以资产为纽带面向市场的协调、配合关系。除自来水公司、市政公司、设计咨询公司3家子公司实行独立核算外，母公司在财政体制上统收统支，支出大包大揽，资金高度集中，运行费用持续增涨，吃大锅饭现象仍然突出。三是投资与收益机制脱钩。7家投融资公司和8个参股项目公司至今没有收益，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场主体的培育和发展。

（二）投融资机制不完善，债务负担沉重。一是投融资补偿机制不明。城投公司承担了政府部分职能，在城市基础设施公益性项目中大规模进行融投资，但政府投融资补偿机制不明，公司债务与获得的资产严重不匹配。截止9月30日，公司债务余额143.85亿元，资产负债率52.15%，且资产构成中主要为道路、网管等非经营性存量资产，经营性资产仅有通过招拍挂取得且全部用于抵押的土地1277.35亩，在公司金融信用等级不够的情况汇报下，不注入新的资产，则丧失了再次规模融资能力。二是经营性投资机制缺失。城投公司作为市政府投融资平台，为了可持续地为城市建设发挥融资作用，在完成政府下达的投融资任务的同时，必须按照企业发展规律提高自身盈利能力，实现可持续发展。仙桃城投公司处于转型发展起步阶段，经营性投资机制缺失，尚未成立投资决策委员会，企业经营主导方向不明，在市场竞争中缺乏核心竞争力，公司赢利能力弱小，自身没有偿债能力，处于靠借新债还旧债的艰难境地。除市政公司、仙投建工、设计咨询公司依托母公司参与基础设施项目开展部分经营业务略有赢利、自来水公司保本经营外，其它子公司基本没有开展经营业务或处于亏本状况。

（三）内部管理制度不规范，公司运行效率低下。一是没有实行企业经济效益目标责任制管理。母公司与子公司都没有确定年度经济指标，没有制定经济目标管理考核办法，仍沿用传统行政管理模式，干好干坏一个样而没有压力。二是资产管理缺位。对于政府注入的土地、房产、特许经营等资产，城投公司缺乏专门管理机构，没有建立健全资产台帐管理制度，造成部分资产闲置和低效运行。如原食药监局、气象局、财政函校等土地房产资源没有收回一直闲置，公司名下除政府实行拍卖外的土地资产也没有按期进行开发利用，被市自然资源和规划局以闲置土地多次下达整改通知书。三是工程建设管理制度比较混乱。市政公司、仙投建工两家子公司承担的项目工程存在审批手续不全、招投标程序不到位而未批先建、未招先建的行为。截止2019年9月，仅市政公司承担的64个工程项目，没履行招投标手续的就有32个，占50%。这既存在违规建设的风险，也造成了工程款无法支付、公司运转困难的后果。四是没有建立有效的激励机制。公司实行“档案工资+绩效工资”的薪酬制度，且绩效工资由总公司核定后多年不变，没有真正实行考核与绩效挂钩，造成了部分高管和专业人才流失，员工工作积极性也普遍不高。

二、城投公司运行体制机制不顺的原因分析

一是政府对城投公司战略定位不明确。城投公司承担着部分政府职能，城投公司的持续发展有赖于政府对其进行准确定位，赋予城投公司职能，进而如何为城投公司创造基本的经营运行条件，以保持城投公司经营运作的良性循环和可持续发展。现阶段，城投公司的战略定位还是城市基础设施及市政公用项目投融资平台，主要为政府城市建设筹集资金，债务偿还由政府兜底，这造成了城投公司仍实行行政单位管理模式，公司法人治理运行体制机制没有真正建立起来。

二是城投公司企业经营理念不强。城投公司作为一家国有市场化运作主体，应利用国有资本在政策上的优势，立足于具有一定垄断性的产业，逐步构造自己的核心竞争力，做大做强城投公司。现阶段，城投公司主要只是满足于完成市委、市政府交给的融资和项目建设任务，企业经营理念不强，在城市土地开发经营、政府授权公用事业资产特许经营等优势业务上没有形成优势盈利产业，为融资而融资，不计企业成本和效益，融投资盈利和债务偿还良性机制没有建立起来。

三是城投公司经营管理能力不够。从公司资质方面来看，母公司信用评级为2A，金融单位授信额度低，目前主要靠土地资产进行抵押融资，融资难度日益加大，子公司市政公司、仙投建工市政资质均为二级，只能承担4000万以下的工程建设任务，设计咨询公司房建设规划设计资质只有三级，且没有道路设计和市政设计资质，导致很多业务不能开展。从人才储备来看，全公司1260人中，有技术职称的仅120人，有专业执业证书的仅62人，高级金融管理、经济管理、工程项目管理、设计人员等严重缺乏，这也造成公司业务经营在市场上缺乏强有力的竞争力。

三、建立健全城投公司运行体制机制的对策建议

一是转换思想、转变思路。城投公司要牢固树立效益第一的企业经营理念，把单纯的政府融投资平台功能转变为利用国有资产资源既要自身做大做强盈利、拥有核心竞争力又能为政府提供城市建设资金的市场主体。要坚持两条腿走路，一方面要完成政府下达的公益性项目融资和建设任务，这类项目要确定资金来源和偿债补偿机制：另一方面要不断开拓自主经营开发项目，完善投资风险评估机制，加大自筹资金力度，实行多元化发展，增强自身造血功能。

二是建立体系、健全制度。要按照《公司法》的要求，借鉴外地经验，建立符合仙桃实际的城投公司法人治理架构，明确公司党委会、董事会、经理层、监事会职能并有效运转。要建立母公司与子公司之间市场化管理运行架构，母公司突出战略规划、项目策划、投资决策、监督审计职能定位，强化子公司项目实施、计划管理、建设管理、资产经营的执行职能。要健全公司内部管理制度，建立以经济目标管理为主的责任制考核办法，各公司、各岗位都要有任务有压力：要健全资产管理营运制度，对政府注入的资产实行台帐管理、合理开发利用，保证国有资产保值增值：要优化财务管理制度，简化资金拨付流程，提高资金使用效率：要规范工程建设管理制度，做到项目早谋划、早立项，提前办理相关审批和招投标手续，规避违法建设风险，保证实际经济效益。要建立有效激励机制，实行考核与绩效挂钩，调动公司人员工作积极性。

三是确定主业、确定项目。城投公司在转型过程中，需要具有相当优势的主营业务和有盈利的企业作为支撑。要继续支持市政公司、仙投建工做大市政基础设施建设版块，稳定获取效益。要利用土地资产优势开发房地产业务，力争在汉江整治项目和十全湖开发项目等地建设一批学区房，在高铁站等地开发一批商业地产，最大限度盈得利润：要充分利用政府授予特许经营权资产，在采砂、供水、停车场、户外广告媒体、公园等，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。

四是提升资质、提升能力。要千方百计提升总公司信用评级等次，增加金融部门授信额度，做到无资产抵押贷款。要大力支持子公司提升设计资质、市政和房建建设资质，提高市场竞争力，扩大经营业务量。要强化人才培训，鼓励公司员工学习考证，提升经营管理能力，增强公司发展后劲。